नेपाल पूर्वाधार 
– अर्जुन कुमार गौतम
कुनै पनि राष्ट्रको आर्थिक सम्बृद्धि, सामाजिक रूपान्तरण, उत्पादनशीलता वृद्धि र नागरिकको जीवनस्तर सुधारको प्रमुख आधार बलियो पूर्वाधार निर्माणलाई मानिन्छ। ऊर्जा, सडक, रेल, विमानस्थल, सिँचाइ, खानेपानी, सञ्चार तथा शहरी पूर्वाधारजस्ता क्षेत्रले व्यावसायीक तथा औधोगिक गतिविधिलाई गतिशील बनाउछ। यतिमात्र नभई निजी लगानी आकर्षित गर्ने, रोजगारी सिर्जना गर्ने र क्षेत्रीय असमानता घटाउने काममा पनि यसले सहयोग गर्छ। विश्वका धेरै राष्ट्रले पूर्वाधार विकासलाई आर्थिक समृद्धिको प्रमुख साधनका रूपमा प्रयोग गरेका छन्। चीनको तीव्र आर्थिक वृद्धि, दक्षिण कोरियाको औद्योगिक रूपान्तरण, भारतको आर्थिक विस्तार तथा दक्षिणपूर्वी एसियाली राष्ट्रहरूको उत्पादन क्षमतामा भएको वृद्धि पछाडि पूर्वाधार विकासका क्षेत्रमा अघि सारिएको रणनीतिक दृष्टिकोण र व्यापक लगानीको महत्वपूर्ण भूमिका रहेको छ।
नेपालले पनि विगत छ दशकदेखि पूर्वाधार विकासलाई राष्ट्रिय प्राथमिकताको विषय बनाउदै आएको छ। विगत दुई दशकको अवधिमा करिब दुई दर्जन राष्ट्रिय गौरवका आयोजना घोषणा गरियो। जलविद्युत क्षेत्रमा ठूला आयोजना निर्माणलाई प्राथमिकता दिईयो। पूर्व पश्चिम तथा उत्तर दक्षिण सडक सञ्जाल विस्तार गरियो। नयाँ अन्तर्राष्ट्रिय विमानस्थल निर्माण गरियो। तर यति ठूलो लगानी र प्रयासका बाबजुद उपलब्धि अपेक्षा अनुसार सन्तोषजनक देखिँदैन। अधिकांश आयोजना ढिलासुस्ती, लागत वृद्धि, कमजोर गुणस्तर तथा न्यून उपयोगिताको समस्याबाट ग्रसित छन्। अझ गम्भीर कुरा के छ भने निर्माण सम्पन्न भएका कतिपय आयोजनाले अपेक्षित आर्थिक तथा सामाजिक प्रतिफल दिन सकेका छैनन्। यसले नेपालको पूर्वाधार विकासको नीति, आयोजना छनोट, कार्यान्वयन क्षमता तथा संस्थागत संरचनामाथि गम्भीर प्रश्न उठाएको छ।
नेपालको पूर्वाधार विकासको मूल समस्या आयोजना छनोट र तयारीकै चरणबाट सुरु हुने गरेको देखिन्छ। विकास आयोजनाहरू दीर्घकालीन राष्ट्रिय आवश्यकता, सम्भावित आर्थिक प्रतिफल र समग्र विकास रणनीतिसँग आबद्ध भएर अघि बढ्नुपर्ने हो। तर व्यवहारमा धेरै आयोजना राजनीतिक लोकप्रियता, क्षेत्रीय दबाब वा अल्पकालीन लोकप्रियताबादका आधारमा छनोट हुने गरेका छन्। आयोजना सुरु गर्नु अघि आवश्यक सम्भाव्यता अध्ययन, लागत–लाभ विश्लेषण, वातावरणीय प्रभाव मूल्यांकन, वित्तीय स्रोत सुनिश्चितता तथा कार्यान्वयन तयारी पर्याप्त रूपमा सम्पन्न नगरी बजेट विनियोजन गर्ने प्रवृत्ति व्यापक छ। फलस्वरूप आयोजना सुरु भएपछि डिजाइन परिवर्तन, लागत वृद्धि, जग्गा अधिग्रहण विवाद, प्रशासनीक तथा प्रकृयागत झमेला र निर्माण समय थपिने समस्या दोहोरिने गरेको पाईन्छ।
राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाहरूको अवस्था यसैको प्रतिनिधि उदाहरण हो। नेपाल सरकारले विभिन्न समयमा दुई दर्जनभन्दा बढी आयोजनालाई राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाका रूपमा सूचीकृत गरेको छ। तर तीमध्ये अधिकांश आयोजना निर्माणाधीन छन् तर गति अत्यन्त सुस्त छ। कतिपय आयोजनाको निर्माण नै प्रारम्भ हुन सकेको छैन। निर्माणमा भएको ढिलाई लगायतका कारणले आयोजनाको लागत प्रारम्भिक अनुमान भन्दा निकै बढेको छ। उदाहरणका लागि, मेलम्ची खानेपानी आयोजना दुई दशकभन्दा बढी समयपछि मात्र आंशिक रूपमा सम्पन्न भयो। मध्यपहाडी लोकमार्ग, हुलाकी राजमार्ग, काठमाडौं–तराई द्रुतमार्ग, पश्चिम सेती, बुढीगण्डकी जलविद्युत आयोजना जस्ता परियोजनाले निरन्तर ढिलाइ र नीतिगत अनिश्चितताको सामना गरिरहेका छन्। आयोजना निर्माणमा ढिलाइ हुँदा लागत मात्र बढ्दैन; अपेक्षित आर्थिक लाभ पनि वर्षौँ पछाडि धकेलिन्छ।
निर्माण सम्पन्न भएका कतिय आयोजनाको उपयोगिता र प्रतिफल पनि अपेक्षाअनुसार देखिएको छैन। केहि वर्ष अघि निर्माण सम्पन्न भएका पोखरा र भैरहवाका दुई अन्तर्राष्ट्रिय विमानस्थलको व्यवासायीक सञ्चालन नै हुन सकेका छैनन्। देशभर निर्माण भएका करिब २० वटा आन्तरिक विमानस्थल प्रयोगविहीन अवस्थामा छन्। यसले आयोजना निर्माणलाई मात्र उपलब्धि ठान्ने तर त्यसको आवश्यकता एवम् औचित्य, आर्थिक सम्भाव्यता र व्यवस्थापन तथा प्राविधिक पक्षमा पर्याप्त ध्यान नदिएको स्पष्ट हुन्छ। पूर्वाधार निर्माण “कति बन्यो” भन्ने विषय मात्र होइन, “कति उपयोग भयो” र “कति प्रतिफल दियो” भन्ने विषय अझ महत्वपूर्ण हुन्छ। दुर्भाग्यवश नेपालमा पूर्वाधार विकासको मूल्यांकन आर्थिक तथा सामाजिक प्रभावका आधारमा नभई, निर्माण सम्पन्नताको आधारमा हुने गरेको पाईन्छ।
ऊर्जा क्षेत्रको अनुभव पनि मिश्रित छ। नेपालले पछिल्लो दशकमा विद्युत उत्पादनमा उल्लेखनीय प्रगति गरेको छ। देश लोडसेडिङमुक्त भएको छ। वर्षायाममा विद्युत निर्यातसमेत सुरु भएको छ। तर ऊर्जा क्षेत्रमा गरिएको ठूलो लगानीलाई समग्र आर्थिक रूपान्तरणसँग जोड्न सकिएको छैन। प्रसारण लाइन विस्तार, औद्योगिक विद्युत उपयोग, विद्युतीय यातायात तथा क्षेत्रीय ऊर्जा बजार विकासको गति अपेक्षाकृत कमजोर छ। विद्युत उत्पादन बढे पनि घरेलु उद्योग, कृषि तथा सेवा क्षेत्रमा विद्युत उपयोग पर्याप्त विस्तार हुन नसक्दा ऊर्जा क्षेत्रको आर्थिक प्रतिफल सीमित बनेको छ। ऊर्जा क्षेत्रलाई उत्पादन केन्द्रित दृष्टिकोणबाट उपयोग केन्द्रित रणनीतितर्फ लैजानु आवश्यक देखिन्छ।
नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणाली र करार व्यवस्थापन पनि पूर्वाधार विकासको प्रमुख कमजोरीका रूपमा देखिएको छ। वर्तमान खरिद प्रणाली न्यूनतम लागतलाई प्राथमिकता दिने ढाँचामा आधारित छ। यसले गुणस्तरभन्दा सस्तो प्रस्तावलाई प्राथमिकता दिन्छ। धेरै निर्माण कम्पनीले अत्यन्त न्यून दरमा ठेक्का लिने, पछि समय थप र लागत संशोधनमार्फत लाभ लिने प्रवृत्ति विकसित भएको छ। कतिपय ठेकेदारसँग आवश्यक प्राविधिक तथा वित्तीय क्षमता नहुँदा आयोजना अलपत्र पर्ने अवस्था सिर्जना हुन्छ। सार्वजनिक खरिद प्रणालीमा पारदर्शिता वृद्धि भए पनि कार्यक्षमता र उत्तरदायित्व अझै कमजोर छ। निर्माण व्यवसायी, कर्मचारी र राजनीतिक प्रभावबीचको अस्वस्थ सम्बन्धले पनि आयोजना व्यवस्थापनलाई प्रभावित गर्ने गरेको छ।
पूर्वाधार आयोजनामा प्रशासकीय तथा कानुनी जटिलता अर्को गम्भीर चुनौती हो। एउटा आयोजना कार्यान्वयन गर्न वन, वातावरण, भूमि, स्थानीय तह, अदालत तथा विभिन्न मन्त्रालयसँग सम्बन्धित अनुमति आवश्यक पर्छ। यी निकायबीच प्रभावकारी समन्वयको अभाव हुँदा आयोजना लामो समय रोकिने अवस्था आउँछ। वातावरणीय स्वीकृति, वन क्षेत्र प्रयोग अनुमति तथा जग्गा अधिग्रहणजस्ता प्रक्रियाले कतिपय आयोजना वर्षौँसम्म रोकिएका उदाहरण प्रशस्त छन्। संघीय शासन प्रणालीपछि अधिकारको बाँडफाँट स्पष्ट नहुँदा केही अवस्थामा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वय समस्या पनि देखिएको छ।
यसका अतिरिक्त पछिल्लो समय सार्वजनिक प्रशासनमा “निर्णय नगर्नु नै सुरक्षित” भन्ने मनोविज्ञान विकास हुँदै गएको छ। नियामकीय निकाय, अनुसन्धान संस्था तथा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धानको सम्भावित जोखिमका कारण निर्णयकर्ताले जोखिमयुक्त निर्णय लिन हिच्किचाउने प्रवृत्ति बढेको छ। नीतिगत निर्णय र बदनियतपूर्ण निर्णयबीच स्पष्ट विभाजन नहुँदा इमानदार कर्मचारीसमेत निर्णयबाट टाढा बस्न खोज्ने अवस्था बनेको छ। यसको प्रत्यक्ष असर आयोजना कार्यान्वयनमा परेको छ।
नेपाल सरकारको वित्तीय क्षमता पनि पूर्वाधार विकासको प्रमुख सीमितता हो। नेपालको कुल बजेटमा चालु खर्चको हिस्सा अत्यधिक छ। कुल बजेटमा पूँजीगत बजेटको हिस्सा वर्षेनि घट्दै गएको छ। त्यसमा पनि स्वीकृत बजेट पनि खर्च हुन नसकिरहेको अवस्था छ। अर्कोतर्फ राजस्व वृद्धिदर सुस्त हुँदै गएको र साधारण खर्चलाई धान्न समेत सरकारलाई कठिने हुने देखिएको छ। यस्तो अवस्थामा सरकारले ठूला पूर्वाधार आयोजनाका लागि पर्याप्त आन्तरिक स्रोत परिचालन गर्न सक्ने अवस्था छैन। वैदेशिक ऋण र अनुदानमा निर्भरता बढ्दै जाँदा ऋण दायित्व पनि विस्तार भइरहेको छ। यदि ऋणबाट निर्माण भएका आयोजनाले पर्याप्त आर्थिक प्रतिफल दिन सकेनन् भने भविष्यमा वित्तीय संकटको जोखिम बढ्न सक्छ।
उर्जा उत्पादन वाहेकका पूर्वाधार निर्माणका अन्य क्षेत्रमा निजी क्षेत्रको सहभागिता अपेक्षाअनुसार विस्तार हुन नसक्नु अर्को महत्वपूर्ण समस्या हो। विश्वका धेरै राष्ट्रले सार्वजनिक–निजी साझेदारी (PPP) मार्फत पूर्वाधार विकासलाई गति दिएका छन्। तर नेपालमा त्यस्तो साझेदारीको कानुनी तथा संस्थागत ढाँचा अझै पर्याप्त विश्वसनीय बन्न सकेको छैन। नीतिगत अस्थिरता, प्रशासनीक तथा कानूनी जटिलता, उपयूक्त वित्तीय ढाँचाको अभाव आदिका कारण निजी क्षेत्र तथा विदेशी लगानीकर्ता दीर्घकालीन पूर्वाधार क्षेत्रमा लगानी गर्न हिच्किचाउने गरेको पाईन्छ।
उल्लिखित समस्याहरुलाई सम्वोधन गर्दै अब नेपालको पूर्वाधार विकासमा गुणात्मक सुधारका लागि स्पष्ट कार्यदिशा आवश्यक छ। आयोजना छनोट प्रक्रिया पूर्ण रूपमा तथ्य, आवश्यकता र प्रतिफलमा आधारित हुनुपर्छ। राजनीतिक लोकप्रियताभन्दा आर्थिक उपयोगिता र राष्ट्रिय प्राथमिकतालाई आधार बनाइनुपर्छ। आयोजना सुरु गर्नु अघि विस्तृत सम्भाव्यता अध्ययन, लागत–लाभ विश्लेषण, वातावरणीय मूल्यांकन तथा वित्तीय स्रोत सुनिश्चितता अनिवार्य गरिनुपर्छ। “तयारी पुगेपछि मात्र आयोजना सुरु गर्ने” संस्कृतिको विकास गर्न आवश्यक छ।
सार्वजनिक खरिद प्रणालीमा व्यापक सुधार गर्नुपर्छ। न्यूनतम लागतको आधारमा मात्र ठेक्का दिने अभ्यासलाई परिमार्जन गरी गुणस्तर, अनुभव, प्राविधिक क्षमता र कार्यसम्पादन इतिहासलाई समान महत्व दिनुपर्छ। आयोजना अनुगमनमा डिजिटल प्रणाली, स्वतन्त्र प्राविधिक मूल्यांकन तथा समयसीमामा आधारित उत्तरदायित्व प्रणाली लागू गर्न सकिन्छ। समयमै काम सम्पन्न गर्ने निर्माण कम्पनीलाई प्रोत्साहन र ढिलाइ गर्ने कम्पनीलाई कडा कारबाहीको व्यवस्था प्रभावकारी बनाउनुपर्छ।
आयोजना व्यवस्थापनलाई व्यावसायिक बनाउन आवश्यक छ। परियोजना प्रमुखको बारम्बार सरुवा रोक्नुपर्छ। प्राविधिक दक्षता भएका जनशक्तिलाई स्थायित्वसहित जिम्मेवारी दिनुपर्छ। परियोजना व्यवस्थापनमा अन्तर्राष्ट्रियस्तरको दक्षता र आधुनिक प्रविधिको प्रयोग बढाउनुपर्छ। साथै, इमानदार नियतका साथ गरिएको प्रशासनिक निर्णयलाई अनावश्यक नियामकीय त्रासबाट संरक्षण गर्ने कानुनी व्यवस्था आवश्यक छ। पूर्वाधार विकासलाई आर्थिक गतिविधिसँग प्रत्यक्ष जोड्नुपर्छ। सडक निर्माणसँगै उत्पादन र बजार विस्तार हुनुपर्छ। विमानस्थल निर्माणसँगै पर्यटन र व्यापार प्रवर्द्धन हुनुपर्छ। जलविद्युत उत्पादनसँगै औद्योगिकीकरण, विद्युतीय यातायात र क्षेत्रीय ऊर्जा व्यापार विस्तार गर्नुपर्छ। पूर्वाधारलाई आर्थिक रूपान्तरणको साधनका रूपमा उपयोग गर्न नसकेसम्म लगानीको प्रतिफल सीमित रहन्छ।
पूर्वाधार निर्माणमा निजी क्षेत्रलाई प्रोत्साहित गर्नुका साथै वैकल्पिक वित्तीय स्रोत परिचालनमा विशेष ध्यान दिनुपर्छ। पूर्वाधार बण्ड, हरित लगानी, पेन्सन कोष, बीमा कोष तथा विदेशी प्रत्यक्ष लगानीलाई सुरक्षित र आकर्षक वातावरण प्रदान गर्नुपर्छ। स्वदेश तथा विदेशमा रहेका नेपाली नागरिकलाई पूर्वाधार क्षेत्रमा लगानी गर्न आह्वान गर्दै त्यसकालागि उपयूक्त वित्तीय उपकरणको विकास गर्न आवश्यक छ। पूर्वाधार निर्माण क्षेत्रको संस्थागत क्षमता अभिबृद्धि तथा मानव संशाधन विकासका लागि विशेष कार्यक्रम ल्याउनु पर्छ। सार्वजनिक–निजी साझेदारीलाई प्रभावकारी बनाउन स्पष्ट जोखिम बाँडफाँट र विवाद समाधान संयन्त्र निर्माण गर्न आवश्यक छ।
अन्त्यमा, नेपालको पूर्वाधार विकास अहिले एउटा निर्णायक मोडमा उभिएको छ। विगतका कमजोरीबाट पाठ सिकेर नीतिगत तथा संरचनागत सुधारका साथै कार्यान्वयन प्रणालीमा सुधार गर्न सकिए पूर्वाधार क्षेत्र राष्ट्रिय समृद्धिको प्रमुख आधार बन्न सक्छ। तर राजनीतिक घोषणामुखी आयोजना, अधुरा तयारी, कमजोर कार्यान्वयन र न्यून उपयोगिताको चक्र दोहोरिरहेमा भविष्यमा सार्वजनिक ऋणभार बढ्ने, सार्वजनिक स्रोत खेर जाने र जनआकांक्षामा निराशा थपिनेछ। अब नेपालले “कति आयोजना सुरु गरियो” भन्ने सोचबाट बाहिर निस्केर “कति गुणस्तरीय र प्रतिफलमुखी आयोजना सम्पन्न गरियो” भन्ने दिशामा अघि बढ्नुपर्छ। सरकार लगायत सार्वजनिक तथा निजी क्षेत्रको सार्थक साझेदारीमा हुने दिगो, योजनाबद्ध र उत्तरदायी पूर्वाधार विकास नै नेपालको आर्थिक रूपान्तरणको वास्तविक आधार बन्न सक्छ।
(गौतम एचआईडीसीएलका पूर्व प्रमुख कार्यकारी अधिकृत हुन्)
