नेपाल पूर्वाधार 
प्रत्येक वर्ष बजेट वक्तव्यमा पुँजीगत खर्च समयमै गरी बजेट कार्यान्वयन प्रभावकारी पार्ने कुरा उल्लेख गरिदै आएको दशक भइसक्यो तर पछिल्ला कुनै पनि आर्थिक वर्षहरुमा यसले लक्ष्य भेट्टाएको छैन । उल्टो खर्चको परिमाण र गुणस्तर घट्दै गएको छ । पुँजीगत खर्च हुन नसक्दा सरकारको आलोचना भइरहको छ । पुँजीगत खर्च गर्न र खर्चको गुणस्तर बढाउन गरेको प्रयास कत्ति पनि सफल छैनन् । बजेटमा के कस्ता कारक छन्, जसका कारण पुँजीगत खर्च नभएको हो भनी बजेट र खर्चबीचको सम्बन्ध पनि विश्लेषण गरिएको भए त्यसले एउटा दिशा देखाउँथ्यो, दुःखको कुरा त्यसरी विश्लेषण पनि गरिएको छैन ।
बजेटजति वास्तविक बनाउन सकियो त्यसको कार्यान्वयन (खर्च र उपलब्धिको गुणस्तरीयता) त्यसैको सापेक्ष्यमा बढ्ने गर्दछ । बजेट वास्तविक बनाउन बजेट व्यवस्थापनका चरणहरुबीच तार्किक सम्बन्धमा रहनु पर्दछ । तार्किक सम्बन्ध राम्रो बनाउन यसमा संलग्न पात्रहरुको भूमिका प्राविधिक रुपमा सबल हुनुपर्दछ । बजेट निकायहरुमा भरपर्दो तथ्याङ्क आधार नभए बजेटको प्राविधि जग नै कमजोर हुन्छ र कार्यान्वयन तहमा धेरै समस्याहरु आउने गर्दछन् । प्रमुख खर्च गर्ने पदाधिकारी सचिवले बजेट तर्जुमाको समयमा खर्च प्रतिवद्धता जनाएको विनियोजनले नै लक्ष्य भेटउन सक्दैन ।
विगत एक दशकको बजेट विश्लेषण गर्दा प्रतिवद्ध खर्च घट्न सकेको छैन, पुँजीगत खर्च बढ्न सकेको छैन । वित्तीय व्यवस्थापन तर्फको खर्चमा उपयोग कम र लागत बढ्दै छ । पुँजीगत खर्च वास्तवमा खर्च नभई लगानी हो । यसले अर्थतन्त्रको कमाउने क्षमता बढाउने उत्प्रेरकको काम गर्दछ । चालू खर्चको प्रकृति उपभोग स्वभावको हुन्छ, आर्जन गर्ने क्षमतामा हुँदैन । एकातर्फ सरकारको आर्जन गर्ने विऊ पूजीको रुपमा रहेको पूँजी निर्माणमा खर्च नहुने तर अर्कोतर्फ उपभोगजन्य खर्चको हिस्सा बढ्दै जाँदा वित्त व्यवस्था दोहोरो मारमा छ ।
खर्च सन्तुलन धान्न मात्र नसकिएको होइन कि विगत चार वर्षदेखि सरकारी कोष घाटा निक्षेपमा छ । आर्थिक वर्ष २०६८/६९ मा पुँजीगत ७१ प्रतिशत थियो । त्यसपछिका वर्षहरुमा २०६९/७० मा ८२ प्रतिशत, २०७०/७१ मा ७८ प्रतिशत, २०७१/७२ मा ७६ प्रतिशत, २०७२/७३ मा ५९ प्रतिशत, २०७३/७४ मा, २०७४/७५ मा ८१ प्रतिशत, २०७५/७६ मा ७७ प्रतिशत, २०७६/७७ मा ४७ प्रतिशत रह्यो । कोभिड महामारीले पुँजीगत खर्च निकै घटायो ।
२०७८/७९ मा मुलुक कोभिडबाट पूर्ण सामान्यीकरणमा अयो तर पुँजीगत खर्च घटेर ५७.१८ प्रतिशत मात्र भयो । आव २०७९/८० मा यो स्थितिमा सीमान्त सुधार भई ६१.४४ प्रतिशत भएको अनुमान छ । यी तथ्यले पुँजीगत खर्च सरकारी क्षमताबाट बाहिरिन थालेका त होइन भन्ने प्रश्न उठेको छ । चालू आव २०८०/८१ मा कूल विनियोजनको १७ प्रतिशत (३०७.४ अर्ब रुपैयाँ) विनियाजन भएको छ । यस आवको छ महिना बितिसकेको छ, नयाँ आयोजना भर्खर शुरु हुँदैछ, क्रमागत कार्यक्रमको प्रगति सुस्त छ । प्रधानमन्त्रीले विभागीय मन्त्री र सचिवहरुलाई मातहतका कार्यक्रमहरु प्रभावकारी पार्न निर्देशन दिइरहनु भएको छ ।
विगत १० बर्वको पुँजीगत खर्चको प्रवृत्ति सन्तोषजनक नदेखिएको मात्र होइन, सरकारकारले सुुधार रणनीति ल्याएको वर्षमा पनि उल्टो असर देखिन्छ । जस्तो कि आव २०७५/७६ मा प्रधानमन्त्रीकै उपस्थितिमा सचिव र मन्त्रीले कार्यसम्पादन करार गरेर स्वचालित स्वयं अनुगमन गर्ने र प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयमा चौमासिक विवेचना गर्ने पद्धति बसालिएर पुँजीगत खर्चमा मन्त्रालयहरुलाई विशेष जिम्मेवार बनाउने काम गरियो तर पुँजीगत खर्च भने अघिल्लो आवको ८१ प्रतिशतको तुलनामा ७७ प्रतिशतमा झर्न पुग्यो । यसरी हेर्दा एक दशकको विश्लेषणबाट पुँजीगत खर्चको क्षमता ७० प्रतिशततिर मात्र छ ।
पुँजीगत खर्च लक्ष्यअनुरुप देखाउन अन्तिम चौमासिकमा कार्यक्रम संशोधनमार्फत लक्ष्य परिवर्तन गर्ने काम पनि भएको छ । आश्चर्य कहाँ देखिन्छ भने अमूक मन्त्रालयका उत्तरदायी अधिकृत (सचिव) ले खर्च गर्नसक्छु भनी कार्यतालिकासहितको क्रियाकलापमा प्रतिवद्धता जनाएको प्रस्तावमा उसैबाट खर्च हुन नसक्ने भनी कार्यक्रम संशोधन र लक्ष्य समायोजन हुने गरेको छ । सरकारले उच्च प्राथमिकता दिएका राष्ट्रिय गौरवका आयोजनाहरुमा पुँजीगत खर्च राष्ट्रिय औसतभन्दा कम देखिन्छ । आव २०७७/७८ मा समग्र पुँजीगत खर्च प्रतिशत ६५ रहेको थियो तर राष्ट्रिय गौरवका आयोजनामा भने करिव ५८ प्रतिशत मात्र । विषयगत मन्त्रालयहरु लक्ष्यको सापेक्षमा धेरै उपलब्धि देखाउने मनोवृत्तिमा रहन्छन् भने अर्थमन्त्रालय पनि संशोधित लक्ष्यमा प्रगति देखाएर वित्तीय उपलब्धि राम्रो देखाउने सजिलो मनोविज्ञानमा रहन्छ । यो प्रवृत्तिले पनि पुँजीगत खर्च किन गर्नुपर्यो र भन्ने सोच विकास भएको छ । यी आँकडा र प्रवृत्ति हेर्दा बजेट प्रणालीमा नै आधारभूत कमजोरी रहेको छ भन्ने स्पष्ट छ ।
केही वर्षअघिसम्म पुँजीगत खर्च वृद्धि नहुनु, खर्चको गुणस्तर कुशलता नदेखिनु र समष्टिगत रुपमै खर्च व्यवस्थापन प्रभावकारी नहुनुको पछि झञ्झटिलो कार्यक्रम स्वीकृति प्रक्रिया र अख्तियारी वितरण पहिलो दोषी देखाइन्थ्यो भने दोस्रो दोषी सार्वजनिक खरिद व्यवस्थालाई दिइन्थ्यो । त्योभन्दा पनि ठूलो दोष बजेट पारित हुन लाग्ने लामो समयलाई दिइन्थ्यो । नेपालको संविधान जारीपछि संविधानले नै ‘अर्ली बजेट’ (आव शुरु हुनुअघि नै बजेट पारित गरिसक्ने) लाई सुनिश्चित गरेको छ । तीनै तहका सरकारले आआफ्ना सभामा बजेट कार्यक्रम प्रस्तुत गर्ने समय कानूनमा नै तोकिदिएको छ । सार्वजनिक खरिद नियमावली बजेट कार्यक्रम कार्यान्वयनकर्ताका सुझावअनुरुप परिमार्जन गरिदै आएको छ । नयाँ आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ र नियमावली, २०७७ पनि कार्यान्वयनमा छ । चार वर्षदेखि कार्यसम्पादन सम्झौता गरी मन्त्री, सचिव र जिम्मेवार व्यक्तिलाई नीति कार्यक्रम कार्यान्वयनप्रति प्रत्यक्ष जवाफदेही बनाउन खोजिएको छ । खरिद कानुन खर्चको बाधक मानिएकाले पटकपटक संशोधन गरिएको छ । यस अर्थमा बजेट कार्यक्रम कार्यान्वयनमा असजिला कारण नहुनु पर्ने हो ।
पुँजीगत खर्चको स्तर र आयतन कम हुनुमा नीतिगतभन्दा पनि व्यवहारजन्य कारणहरु बढी जिम्मेवार छन् । बजेट वास्तविक रुपमा तर्जुमा गरिदैन । बजेट चक्रका चरणहरुको तार्किक सम्बन्ध छैन, जसले बजेट कार्यान्वयनलाई प्रभाव पारको छ । अर्ली बजेट भने पनि बजेट प्रस्तुत भएपछि कार्यान्वयन योजना र खरिद प्रक्रियाका कामहरु गरिदैनन्, यसका लागि श्रावण नै पर्खिने चलन छ । आयोजना बैंक तर्जुमा नभएकाले राजनैतिक सहजता÷प्रियताका आधारमा आयोजनाले स्थान पाउँछन्, विनियोजनका सिद्धान्त र आयोजना व्यवस्थापनका चरणहरु परिपालन हुँदैनन् । बजेट छलफलमा अर्थ मन्त्रालय दिने र अरु निकाय लिने भूमिकामा रहने भएकाले बजेटमा स्थान पाएका आयोजनाहरुप्रति कार्यान्वयन गर्ने निकायको अपनत्व हँुदैन । कतिपय आयोजना यति सतहीरुपमा राखिएका हुन्छन् कि तिनीहरुको निर्माणस्थल पहिचानमा पनि लामो समय लाग्छ । छलफलको समयमा कार्यान्वयन योग्यताका प्राविधिक पक्षहरु हेरिँदैन ।
बजेट स्वीकृतपछि खरिद योजनाहरु तर्जुमा र स्वीकृत गर्ने काम समयमा हँुदैनन् । नमूना निर्धारित भएका बोलपत्रका कागजातहरु पनि समयमा बनाइँदैनन् । बोलपत्र प्रस्तावको मूूल्याङ्कन लामो हुन्छ । यस समयमा निर्माण व्यवसायीको सेटिङ, लेखा, कानून र आयोजना कर्मचारीबीच आआप्mनै स्वार्थको द्वन्द्व रहन्छ । अन्तर्राष्ट्रिय खरिद प्रस्तावको मूल्याङ्कन क्षमता कार्यान्वयन निकायमा हँुदैन, भाषा, कानूनी शब्दावली र शर्तहरुबीचको अन्तरसम्बन्ध हेर्ने क्षमता नहुँदा कार्यान्वयन जटिल भइहाल्छ । जब प्रस्ताव स्वीकृत भई कार्यादेश दिइन्छ, त्यसपछि दुईखाले समस्या आयोजनाले ब्यहोर्छ । पहिलो समग्र ठेक्का व्यवस्थापनको, जसलाई निकायले स्वामित्व र क्षमतामा लिएका नै हँुदैनन् । दोस्रो, गुणस्तरको । केही खर्च भए पनि गुणस्तर राम्रो देखिदैन । निर्माण तथा आपूर्ति कार्य स्पेसिफिकेशन अनुसार जाँच गर्ने काम औपचारिकतामा सीमित हुन्छन् । निर्माण व्यवसायीको इञ्जिनियर वा आपूर्तिकर्ताको विज्ञको निर्भरतामा खर्च निकाय रहन्छन् । दुई पक्षको सम्मतिले गुणस्तर कायम हुन्न, असहमि हुँदा आयोजना ढिलो हुन्छ । दुवै अवस्था पुँजीगत खर्चका सन्दर्भमा प्रतिकूल छन् । खर्च व्यवस्थापनका चरणहरुमा आर्थिक प्रशासनका कर्मचारीहरुलाई संलग्न नगराउँदा पनि व्यावहारिक समस्या सिर्जना हुँदै आएका छन् ।
खर्च कम हुनुको अर्को कारण एकै निर्माण व्यवसायीले धेरै काम लिने प्रवृत्ति पनि हो । ठेकेदारलाई आयोजना वा रकमको सीमा राख्नु पर्दछ । एकै व्यक्तिको पकडमा धेरै कम्पनीहरु हुने गरेको छन् । जव काम र गुणस्तरमा कडाइ हुन्छ, राजनीतिक कार्यकर्ता, मन्त्री र उनीहरुका आसेपासेहरु निर्माण व्यवसायी/आपूर्तिकर्ताको पक्षमा हुन्छन् । परिपक्व भैसकेका विलको भुक्तानी नपाएको कारणबाट निर्माण व्यवसायीले सरकारप्रति विश्वास गर्न छाडेका छन् । भुक्तानीका लागि पनि विशेष प्रयास गर्नुपर्ने परिस्थितिले आउने दिनमा पुँजीगत खर्चलाई नकारात्मक प्रभाव पार्दछ ।
पछिल्लाे समयमा त निर्माण/आपूर्ति व्यवसायी आफैँ राजनीतिक जिम्मेवारीमा पुगेकाले आयोजना प्रमुखप्रतिको वफादारिता घटेर गएको छ । अर्को पक्ष विभागीय मन्त्री र सचिवको प्राविधिक अनुगमन/निगरानी हुने गरेको छैन । आयोजना प्रमुखको छनोटमा पनि राजनैतिक प्रभाव छ, पेशागत निष्ठा र इमान्दारिताको आधार लिइँदैन । प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्बाट हुने कार्यसम्झौताको अनुगमन पनि प्रभावकारी छैन । ठूलो महत्त्वका साथ अघि सारिएको कामलाई राजनैतिक तबरबाट महत्त्व दिन छोडिदा जोखिमका कामहरु पन्छाउने मनोवृत्तिमा कर्मचारीतन्त्र रहेको देखिन्छ । निगरानी निकायको अनपेक्षित सक्रियता, सञ्चारमाध्यममा गलत समाचार सम्प्रेषणजस्ता पक्षले पनि पुँजीगत खर्च बढ्न नसकेको देखिन्छ ।
पुँजीगत खर्च कम हुनुका अन्य कारणहरुमा राजनैतिक कार्यकारीबाट यसलाई कम प्राथमिकता दिइनु, सचिव महानिर्देशक, आयोजना प्रमुखजस्ता महत्वपूर्ण पदका व्यक्तिहरुलाई बारम्वार सरुवा गर्नु, प्रशासनिक नेतृत्वको क्षमता र प्राथमिकताबाट बजेट कार्यक्रम बाहिरिनु, सार्वजनिक खरिद कानूनमा कमजोरी रहनु, अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, अदालतजस्ता निगरानी निकायको अतिसक्रियता रहनु, खर्च पदाधिकारीहरु जोखिम नलिने अवस्थामा पुुग्नु र स्थानीय उपभोक्ता सर्वसाधारणको सहयोग नरहनु पनि हुन् । यसर्थ पुँजीगत खर्च हुन नसक्नुमा नीतिगत होइन, केही प्राविधिक र धेरै व्यावहारिक कारण छन् ।
कर्मचारीतन्त्रले सक्रियता नदेखाएसम्म पुँजीगत खर्च बढ्ने स्थिति रहन्न । पछिल्लो समय निगरानी र छानबिन निकायले निर्णयकर्तालाई उन्मुक्ति दिने तर प्रक्रियामा रहेकालाई कार्वाही गर्ने गरेकाले पनि पुँजीगत खर्च बढाउने उत्साहमा कर्मचारीतन्त्र देखिएको छैन । काम नगर्दा सुरक्षित भइन्छ तर काम गरेमा जोखिम हुन्छ भन्ने भाष्य बनेको छ । यसर्थ प्राविधिक तयारी र कर्मचारीतन्त्रको मनोबल उकास्ने काम अहिलेको आवश्यकता हो ।
(लेखक नेपाल सरकारका पूर्वसचिव हुनुहुुन्छ)
